• Font size:
  • Decrease
  • Reset
  • Increase

Otonomi Daerah dalam Kebijakan Publik

KAJIAN otonomi daerah dari aspek keuangan dikaji secara jeli oleh Nugroho SBM 14 Desember 1998, di bawah judul "Otonomi Daerah dari Perspektif Ekonomi''.

Ia sampai pada beberapa simpulan. Pertama, dengan rencana kemunculan UU baru sebagai amanat Tap MPR XV/1998, implementasi otonomi daerah yang lebih konkret mau tidak mau akan terjadi.

Kedua, titik berat otonomi tidak tepat jika diletakkan pada dati II.

Ketiga, kendala struktural yang masih melingkupi pelaksanaan pemerintahan daerah. Keempat, keterbatasan sumber daya pada pemerintahan daerah, khususnya keuangan dan sumber daya manusia (SDM).

Gambaran lebih mendalam didukung data-data ekonomi daerah, khususnya di Jawa Tengah. Nugroho juga menggambarkan ketimpangan daerah antardati II yang terjadi di Jawa Tengah dengan memperbandingkannya atas dasar kajian ekonomi.

Terlepas dari sudut mana otonomi daerah dipandang, pada dasarnya fokus otonomi daerah adalah bagaimana pemerintahan daerah dapat beraktivitas yang menguntungkan untuk memenuhi kebutuhan masyarakat daerahnya (Rondinelli, 1996).

Karena itu, kajian otonomi daerah tidak bisa semata-mata dilihat dari kacamata ekonomi, tetapi harus ditempatkan pada kerangka analisis yang lebih luas, yaitu analisis kebijakan publik.

Analisis kebijakan publik inilah yang akan digunakan untuk mencoba membandingkan analisis tulisan ini dengan simpulan yang disodorkan Nugroho.

Rencana UU Baru

Optimisme akan realisasi otonomi daerah dengan bertumpu pada harapan UU Otonomi Daerah yang baru sebagaimana amanat Tap MPR IX/1998 adalah sah-sah saja. Namun daya kritis akademik yang bertumpu pada pengalaman kebijakan tentang pemerintahan daerah selama ini memaksa kita kembali bertanya-tanya realisasi kebijakan pembangunan daerah.

Prof G Hugo, seorang pengamat pembangunan Indonesia dari Australia, menegaskan, dalam konteks perencanaan kebijakan, pada dasarnya sebagian besar kebijakan pembangunan daerah di Indonesia telah bertumpu pada idealisme dan arah kebijakan yang tepat.

Persoalan yang kemudian timbul dan makin besar adalah ketika kebijakan tersebut diimplementasikan dalam kehidupan sosial.

Selama Orde Baru, misalnya, harus diakui kebijakan pembangunan daerah pun telah disusun dengan baik. Namun distorsi di lapanganlah yang memunculkan budaya pembangunan yang berlawanan dengan idealisme kebijakannya.

Ketika di UU dikatakan pembangunan daerah diperuntukkan membantu pengusaha kecil, pada kenyatannya pengusaha besar (konglomerat)-lah yang diuntungkan.

Optimisme Nugroho bahwa UU baru akan memunculkan implementasi otonomi yang lebih konkret menjadi debatable (bisa diperdebatkan). Hal ini didasarkan atas beberapa alasan.

Pertama, budaya implementasi kebijakan di daerah dengan komitmen akan arah dan napas policy idealism (idealisme kebijakan)-nya masih cukup rendah. Konsep yang muluk-muluk selama ini tidak pernah bisa diimplementasikan secara baik dan efektif.

Kedua, proses pembangunan daerah di Indonesia umumnya dan di Jawa Tengah khususnya masih political-driven ketimbang managerial mission. Buktinya, kebijakan tentang mobil nasional Timor, kasus BPD Jateng, dan Wisma Perdamaian yang jelas-jelas mengabaikan pandangan masyarakat.

Ketiga, orientasi pemda adalah melayani pemerintah pusat, bukan masyarakatnya. Akibatnya, laporan implementasi kebijakan sebaik-baiknya sehingga daerah dicap sebagai daerah yang baik karena mampu menjalankan perintah atasan.

Keempat, terlalu banyak lembaga pusat yang bercokol dan mengintervensi proses implementasi pembangunan di daerah. Contoh klasik adalah banyaknya lembaga yang tidak saja overlapping, tetapi berbenturan satu sama lain. Sebagai contoh, kanwil-dinas, Bappeda-biro perencanaan-biro pembangunan, dan lembaga-lembaga daerah lain.

Penulis memandang perlunya restrukturisasi melalui penggabungan (amalgamation) atas lemba-lembaga daerah yang overlapping dan kadang saling berbenturan itu. Hal itu untuk menjamin efektivitas pemerintahan yang salah satunya berdasarkan distribution of authority yang jelas.

Karena itu, optimisme terhadap otonomi daerah yang lebih konkret tidak bisa semata-mata didasarkan atas UU. Proses kebijakan publik tidak sekadar melibatkan planning (produknya adalah UU) tetapi juga proses lain seperti implementasi, organizational behaviour, koordinasi, evaluasi, feedback, dan partisipasi sosial.

Konkret tidaknya otonomi daerah akan ditentukan bagimana semua unsur dalam proses manajemen pemerintahan daerah ini saling berfungsi menuju efektivitas kebijakan yang diinginkan (Doug Tucker, 1997).

Titik Berat Otonomi

Berdasarkan analisis ekonomisnya, Nugroho mengambil simpulan, tidak tepat jika otonomi daerah ditempatkan pada dati II. Ia menyarankan titik beratnya diletakkan pada dati I dengan mempertimbangkan kemungkinan subsidi silang antardati II yang hanya bisa dilakukan dati I.

Jika ini yang terjadi, ketergantungan dati II tidak lagi pada pemerintah pusat tetapi pada dati II yang kemudian mempunyai wewenang untuk alokasi dan distribusi subsidi. Dengan kata lain, dati I akan menjelma dan berperan seperti pemerintah pusat yang akan menentukan bagaimana kebijakan publik di pemerintahan dati II akan disusun.

Penulis berpendapat, dati II-lah yang secara proporsional dapat tetap dijadikan sebagai titik berat otonomi daerah. Ada beberapa alasan dasar akan hal ini. Pertama, dati II merupakan institusi pemerintah yang berada di tengah struktur pemerintahan yang bisa menjangkau langsung kebutuhan masyarakat dan kepentingan pemerintah pusat. Dalam urusan administrasi kepemerintahan, masyarakat tak usah repot-repot mengurusnya sampai tingkat pusat karena bisa didiskresikan pada dati II.

Kedua, dati II secara politik bisa dijadikan lembaga untuk menfasilitasi tuntutan politik rakyat daerahnya. Artinya, dengan power discretation tadi, dati II lebih dapat berbuat banyak ketimbang hal tersebut diserahkan kepada pemerintahan tingkat atasnya.

Ketiga, kalau dikhawatirkan ketidakmampuan ekonomis sebagaimana disinyalir Nugroho, maka joint cooperation antardati II merupakan jawaban atas ketidakmerataan ekonomi tersebut. Untuk kerja sama seperti ini, tidak perlu diibatkan dati I. Bahkan dari segi manajemen, pembangunan dati I sebenarnya tidak efektif dalam penyelenggaraan pemerintahan.

Dati I akan lebih berperan dalam pemberdayaan otonomi daerah kalau didudukan sebagai sekadar fasilitator pembangunan. Namun karena pertimbangan politiklah dati I tetap dipertahankan dalam struktur pemerintahan daerah kita.

Prinsip proportional fiscal equalization pun masih bisa diharapkan untuk mengembangkan otonomi dati II ini. Proporsional dalam arti kontribusi daerah harus benar diperhitungkan dalam alokasi dan distribusi subsidi dari pusat (N Devas, 1997).

Kendala Struktural

Masuknya DPRD dengan sebutan pemerintah daerah diyakini Nugroho sebagai kendala struktural pengembangan otonomi daerah. Digabungnya lembaga legislatif (DPRD) dan eksekutif (kepala daerah dan jajarannya) dalam struktur pemerintahan daerah menyebabkan proses pengawasan atau kontrol sosialnya menjadi rendah.

Dari pendekatan struktural, pandangan ini memang bisa dibenarkan. Namun bila ditilik lebih jauh, khususnya dari pendekatan fungsional, pengawasan otonomi daerah adalah persoalan disfungsionalisasi lembaga-lembaga daerah.

Contoh yang mirip dengan sistem pemerintahan daerah kita adalah yang dianut Australia. Di Australia, local government dikendalikan oleh beberapa institusi pokok, yaitu Elected Members (semacam DPRD) dan CEO (chief executive officers, semacam kepala daerah dan pejabat daerah lain di Indonesia).

Dalam struktur pemerintahan daerah, kedua lembaga ini berada dalam satu sebutan, yaitu local government. Namun dalam kenyataan praktek pemerintahan sehari-hari, tugas dan fungsi keduanya sangat jelas dan komitmen mereka terhadap job description pun sangat tinggi.

Elected Members bertanggung jawab kepada masyarakat langsung mengenai semua kebijakan pemerintahan daerahnya. Sedangkan CEO secara profesional melakukan tugas kepemerintahan yang berorientasi pada kesejahteraan masyarakat dan kepuasaan sosial (social satisfaction).

Elected Members bertanggung jawab pada tingkat perencanaan dan kontrol kebijakan. Sedang CEO mengelola dan menangani secara profesional aspek pelaksanaan kebijakan dan segala ruang lingkupnya.

Prosedur semacam Australia pun sebenarnya dianut di Indonesia. DPRD diharapkan sebagai pembuat dan pengawas kebijakan, sedangkan kepala daerah dan jajarannya diharapkan sebagai pelaksana kebijakan. Namun kenyataannya, DPRD-lah yang tidak mampu bekerja secara profesional untuk mengimbangi gerak langkah eksekutif.

Pemisahan sebutan DPRD dan kepala daerah dari pemerintahan hanya akan efektif jika diikuti pembenahan kemampuan manajerial dan profesional dari DPRD, baik secara perorangan maupun kelembagaan. Jika pembenahan ini tidak berjalan, jangan terlalu banyak berharap pada peran DPRD yang lebih baik.

Profesionalisme akhirnya mengarah juga pada penampilan SDM, baik pada eksekutif maupun legislatif. Walaupun harus diakui pada hampir sebagian besar negara di dunia kualitas SDM di pemerintahan daerah akan senantiasa berada di bawah kualitas pemerintah pusat ataupun lembaga swasta, kebutuhan untuk pengembangan SDM di daerah harus dilakukan.

Promosi pegawai daerah ke pusat merupakan konsekuensi logis dari sistem kepegawaian dan tidak semestinya dijadikan sebagai alasan tidak berkualitasnya SDM di daerah.

Prosedur pengembangan kepegawaian daerah yang tidak memuaskan, sebagaimana disampaikan Nugroho, hanya bisa diatasi dengan baik kalau daerah diberi authority discretion yang cukup untuk menata pengembangan personelnya. Atas tuntutan ini, desentralissi atau otonomi daerah merupakan salah satu sarana yang dapat diharapkan.

Atas dasar gambaran-gambaran di atas, reorientasi visi dan misi pemerintahan daerah dengan idealisme otonomi daerahnya harus dilakukan. Pemerintah daerah saat ini tidak bisa semata-mata dikendalikan atas political-driven, tetapi harus diupayakan pada managerial-driven yang mengarah pada profesionalisme dalam pelayanan masyarakat serta fasilitator yang efektif untuk menampung aspirasi dan tuntutan masyarakat.

Otonomi daerah harus dilihat dalam kerangka kebijakan publik yang komprehensif, yang diawali dari proses perencanaan, pelaksanaan, evaluasi, dampak, dan tanggapan dari masyarakat terkait.

Terbit pada Koran Suara Merdeka 18 Desember 1998

-Teguh Yuwono, anggota Pusat Kajian Otonomi Daerah dan Kebijakan Publik (PKODKP) Undip Semarang dan peserta Program Pascasarjana Public Policy, Flinders University, Adelaide, Australia

Add comment


Security code
Refresh

FOTO KEGIATAN

imageimageimageimageimageimageimageimageimageimageimageimageimage

LPPD Research Institute

LPPD Research Institute merupakan Lembaga Pengkajian Pembangunan Daerah yang berada di Jawa Tengah. Researching, Consulting, Training and Publishing. Dr. Drs. Teguh Yuwono, M.Pol.Admin sebagai Direktur Eksekutif.

APSIPI

Asosiasi Program Studi Ilmu Pemerintahan Indonesia (APSIPI) dibentuk sebagai hasil dari SIMPOSIUM NASIONAL PROGRAM STUDI ILMU PEMERINTAHAN Se-INDONESIA pada tanggal 23-24 November 2014 di Hotel Narapati Bandung yang diselenggarakan oleh Program Studi Ilmu Pemerintahan Universitas Padjadjaran [ more detail ]

Link Terkait

   

 

Artikel Populer

Publikasi Populer

Kontak

Info kontak:

Email: This email address is being protected from spambots. You need JavaScript enabled to view it.

Kantor: Jurusan Ilmu Pemerintahan FISIP Undip